О некоторых вопросах землеустройства и кадастровой деятельности

В настоящее время такой аспект оборота земель сельскохозяйственного назначения, как землеустройство и кадастровая деятельность выходит далеко за технические рамки. Их следует рассматривать в неразрывной связи с юридическими процедурами выделения земельных участков сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей. Зачастую то или иное решение вопроса кадастровым инженером в проекте межевания и в межевом плане имеет существенные правовые последствия для заказчика кадастровых работ (то есть для участника долевой собственности). Вместе с этим совокупность землеустроительных документов по тому или иному участку – в определенном смысле досье на него, – сформировавшаяся в предшествующий период, так или иначе, оказывала и оказывает влияние на оборот земельных долей. Сама практика, таким образом, ставит перед специалистами вопросы о том, как именно сочетаются техническая (кадастровая деятельность) и юридическая составляющие оборота земель на том или ином этапе процедур выделения земельных участков и каков удельный вес информации (текстуальной и графической) в документах, которые подготовлены до вступления в силу Федерального закона от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон «О государственном кадастре недвижимости»). Разрешению поставленных вопросов и посвящена настоящая статья.

За период, прошедший с момента вступления в силу Федерального закона РФ от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ) изменился не только состав документов и объем кадастровой (ранее – землеустроительной) работы, но и, не побоимся сказать, сменилась сама концепция межевания. Чтобы лучше это представить, напомним о значении проектов перераспределения земель колхозов (совхозов) в возникновении долевой собственности на землю в период аграрной реформы 90-х гг. XX в.. Указанные проекты состояли как из текстовой части, в которой подробно отражалась история формирования долевой собственности в том или ином землепользовании бывшего колхоза (совхоза, учхоза), так и планового материала. На плановом материале в цвете отражалось местоположение контуров (полей), переданных в долевую собственность. Сведения обо всех прочих землях и земельных участках носили вспомогательный характер и приводились постольку, поскольку они являлись смежными по отношению к землям, предоставленным в долевую собственность. Проекты перераспределения земель в 90-е гг. XX в. являлись единственным систематизированным сводом сведений юридического и землеустроительного характера о долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения в каждом данном землепользовании, без которых невозможно было бы выделение в натуре земельных участков в счет земельных долей. Правда следует еще указать и на материалы внутрихозяйственной оценки того или иного землепользования (и колхозного, и совхозного), которые в массовом порядке были подготовлены в канун массовой приватизации земель сельскохозяйственного назначения. Однако информация, содержащаяся в них, имела узкоспециальный характер. Говоря проще, в этих материалах в виде таблиц отражалась баллогектарная оценка каждого контура, что позволяло определить экономическую ценность тех или иных угодий, плодородие земель при определении площади земельного участка выделяемого в счет конкретной земельной доли.

Проекты перераспределения земель колхозов (совхозов), а также материалы внутрихозяйственной оценки до настоящего времени активно используется кадастровыми инженерами, особенно в тех случаях, если эти земли (ранее – единое землепользование) не были поставлены на кадастровый учет. В случаях осуществления кадастрового учета, когда каждому контуру присваивался самостоятельный кадастровый номер (кадастровым кварталом в этом случае является единое землепользование) с указанием предыдущего кадастрового номера, присвоенного ранее всему приватизированному земельному массиву, проект перераспределения тогда играет вспомогательную роль. Однако определенную актуальность представляют, например, первоначальные списки лиц, получивших право на получение в собственность земельной доли. Но наиболее востребованным является всё же плановый материал из проектов перераспределения особенно в тех случаях, когда возникают сомнения в виде угодий, включенных в состав долевой собственности, например, в отношении лесных насаждений или участков, на которых находятся здания и сооружения сельскохозяйственного назначения. Так, время от времени возникают споры между участниками долевой собственности, с одной стороны, Росимуществом, ФГУ «Управление сельскими лесами» субъекта Федерации, кадастровым органом и Росреестром, с другой стороны, по поводу включения или не включения в состав приватизируемых угодий лесных участков или участков с защитными лесополосами. Сравнение данных Таксационных описаний проектов организации и ведения лесного хозяйства районных лесничества сельского лесхоза и планового материала 1992-1995 гг. из проектов перераспределения позволяет заказчикам кадастровых работ, кадастровым инженерам и другим заинтересованным лицам понять, насколько перспективно выделение того или иного контура в счет земельных долей и постановка его на кадастровый учет, не говоря уже о регистрации права на такие участки.
Общеизвестно, что до начала XXI в., точнее, до 27 января 2003 г., когда вступил в силу Закон № 101-ФЗ, выделение земельных участков в счет земельных долей, происходило редко и с большими сложностями. Так по состоянию на 1 января 1999 г. только 3,7% собственников земельных долей распорядились земельными долями, выделив земельные участки для расширения личного подсобного хозяйства. Если, к примеру, на Сахалине этот процент составил 74,9%, в Архангельской области этот процент составил 34,8%, в Ленинградской области – 33,3%, в Смоленской области – 26,5%, то во Владимирской области и Ивановской областях соответственно 3,2% и 2,5%. Даже в таких аграрных регионах, как Белгородская, Воронежская, Курская области, Краснодарский край процент собственников земельных долей, выделивших земельные участки, колебался в пределах от 0,4% до 1,9.
За время, истекшее с момента приватизации земель, произошли определенные изменения в составе участников долевой собственности (купля-продажа земельных долей среди сособственников); уменьшилась площадь исходного земельного массива вследствие пусть и немногих, но выделений земельных участков. Кризис сельскохозяйственных предприятий, уменьшение обрабатываемых площадей, ведение на этих землях третьими лицами деятельности порой далекой от сельскохозяйственного производства, крайне медленное формирование рынка земельных участков к началу XXI в. поставили Минсельхоз и региональные Управления (Департаменты) сельского хозяйства перед необходимостью актуализации информации о землях, которыми граждане владели на праве долевой собственности. Для этих целей производителям сельскохозяйственной продукции (то есть, в основном колхозам, которые арендовали или использовали земли сельскохозяйственного назначения на ином праве) было предложено включиться в подготовку проектов территориального землеустройства по каждому землепользованию конкретно. В некоторых субъектах Российской Федерации подготовка проектов территориального землеустройства осуществлялась за счет средств областного бюджета, например, во Владимирской области. В соседней Ивановской области, напротив, это бремя легло на плечи сельскохозяйственных предприятий.

Регулировалась указанная деятельность подзаконными актами – Положением о проведении территориального землеустройства (утв. постановлением Правительства РФ от 07.06.2002 года № 396), приказом Роскомземкадастра от 02.10.2002 года № П/327, которые были подготовлены в соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве», а в дальнейшем еще и Законом «О государственном кадастре недвижимости». Федеральным законом РФ от 13.05.2008 г. № 66-ФЗ понятие территориального землеустройства в Федеральном законе от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» было заменено на «описание и (или) установление границ объектов землеустройства».
Территориальное землеустройство – это комплекс мероприятий по образованию новых, упорядочению и изменению существующих землевладений и землепользовании, специальных фондов земель, установлению границ и режима использования земель административно-территориальных и других особых формирований (природоохранного, рекреационного, заповедного, историко-культурного назначения и др.), а также отводу земель в натуре (на местности) .

Сам проект представлял из себя совокупность текстовой и графической информации, которая сшита в том или несколько томов (в зависимости от объема информации). В его в состав, в частности, включались :
ведомость набора контуров сельскохозяйственных угодий по баллогектарам;
ведомости набора контуров земельных угодий;
экспликация земельных участков;
списки собственников земельных долей и их современное использование;
план результатов подготовительных работ М 1:20 000;
план проекта М 1:10 000.

В определенном смысле проект территориального землеустройства воспроизводил сведения из проектов перераспределения земель и материалов внутрихозяйственной оценки. То есть в одном проекте отражалась информация, ранее рассредоточенная в различных проектах. Отличия же от предыдущих проектов состояли, во-первых, в том, что в экспликациях земельных участков указывались сведения о собственниках земельных долей, которые намеревались так или иначе ими распорядиться. Во-вторых, обобщались сведения о лицах уже распорядившихся своими земельными долями, о лицах, вступивших в права наследства и оформивших свои права на земельную долю. В-третьих, и может быть самое главное, обновлялись планы (карты) землепользования, в которых подробно отражалась существенная для выделения земельных участков информация – виды угодий, номера контуров, их площади, все природные объекты внутри землепользования, а также внутрихозяйственные дороги.

Подготовка проектов территориального землеустройства сопровождалась и активной компанией (при участии управлений сельского хозяйства и районных администраций) по созыву общих собраний для их утверждения. Одна из целей, которую преследовали органы местного самоуправления – определение местоположения земельных участков, в границах которых выделяются земельные участки в счет невостребованных земельных долей. Хотя, как показала жизнь, органы местного самоуправления не смогли воспользоваться представившейся им возможностью.

Более того, решения общих собраний по определению местоположения земельных участков, в границах которых выделяются земельные участки в счет невостребованных земельных долей, оказали в дальнейшем «медвежью услугу» самим участникам долевой собственности. В тех случаях, когда они намеревались выделять земельные участки в границах, установленных для выделения невостребованных долей, они получали либо возражения с указанием на это от участников долевой собственности, либо отделы Управлений Роснедвижимости в субъектах Российской Федерации препятствовали постановке на кадастровый учет образуемых земельных участков. В последнем случае они также ссылались на право местных органов самоуправления выделять в счет невостребованных земельных долей те земельные участки, которые были определены проектами территориального землеустройства.

Наконец, в указанных проектах определялось и местоположение земельных участков, в границах которых в первоочередном порядке должны были выделяться участники долевой собственности. И эти решения в дальнейшем также сыграли злую шутку с сособственниками. По инициативе властей общие собрания принимали решения, согласно которым для этих участков отводились посредственные, если не сказать худшие, угодья, да к тому же еще удаленные от населенных пунктов. Кроме того, не всегда площадь этих участков была достаточна для выделения участков в счет большого количества земельных долей. Это вызывало споры с другими участниками долевой собственности, что не ускоряло процесс преобразования земельных долей в земельные участки.
В целом следует признать, что компания по подготовке проектов территориального землеустройства не достигла желаемых результатов (по крайней мере, во Владимирской и Ивановской областях), не ускорила и не облегчила процесс формирования рынка земельных участков за счет земельных долей, не рационализировала использование земель. Причины этого кроются, прежде всего, в слабой активности самих собственников земельных долей и в подключении административного ресурса. Однако органы местного самоуправления, отделы Управлений Роснедвижимости (ранее – райкомземы), управления сельского хозяйства при районных администрациях не располагали хорошо подготовленными специалистами, которые помогли бы участникам долевой собственности воспользоваться актуализированной информацией для выделения земельных участков в счет земельных долей. Наконец, период подготовки проектов территориального землеустройства (его пик, например, во Владимирской области, приходится на 2003-2005 гг.) совпал с возрастанием интереса промышленных групп, инвесторов, участников рынка недвижимости к землям сельскохозяйственного назначения. Выросла стоимость земельных долей, как вблизи крупных промышленных центров, так и вообще возле населенных пунктов, что положило начало их массовой скупки, продолжавшейся вплоть до начала экономического кризиса 2009 г. Внутри состава участников долевой собственности произошли существенные изменения. В руках немногих лиц сосредотачивалось значительное количество земельных долей, в счет которых могли быть выделены значительные по площади земельные участки. Так что не будет большим преувеличением сказать, что проекты территориального землеустройства потеряли свою актуальность чуть ли не сразу после их утверждения общими собраниями участников долевой собственности.

Главным техническим инструментом при выделении земельных участков в счет земельных долей являлось первоначально землеустроительное дело по формированию земельного участка в счет земельных долей из общей долевой собственности. С изданием приказа Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 г. № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков» на смену землеустроительному делу пришел межевой план. Применительно к землям сельскохозяйственного назначения приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 августа 2011 г. № 388 «Об утверждении требований к проекту межевания земельных участков» предусмотрено, что проект межевания подготавливается в отношении земельного участка или земельных участков, выделяемых в счет земельной доли (земельных долей), в соответствии с требованиями статьи 13.1. Закона № 101-ФЗ. В Межевом плане отражаются, по сути, все существенные характеристики выделяемого земельного участка (вплоть до каталога координат), которые уже определены в проекте межевания. Так что проект межевания с октября 2011 г. является главным документом в сфере кадастровой деятельности, который и технически, и юридически обосновывает размер и местоположение границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей. Однако перед тем, как дать оценку такому техническому инструменту преобразования земельных долей в земельные участки, как проект межевания, следует вернуться к ранее действовавшей редакции статьи 13 Закона № 101-ФЗ.
Указанная статья в действовавшей ранее редакции предусматривала выделение земельного участка либо в границах части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей (назовем это первым вариантом) либо в соответствии с описание местоположения выделяемого в счет земельной доли земельного участка (второй вариант). Первый вариант был возможен после принятия общим собранием соответствующего решения. Второй вариант предусматривал публикацию извещения в средстве массовой информации. Если участник долевой собственности основывался на решении общего собрания, то даже тогда, когда он выделял земельный участок в границах любой части «части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков» и любого размера, то завершение процедуры выделения земельного участка скорее уже зависели от скорости подготовки землеустроительного дела по формированию земельного участка или межевого плана.
Иначе обстояло дело во втором варианте выделения земельного участка. В отличие от первого варианта, в котором границы части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения включали, как правило, замкнутые целые контура (их площадь и местоположение известны были либо из проектов перераспределения или проектов территориального землеустройства; реже – из дежурных кадастровых карт, например, во Владимирской области), второй вариант был технически менее совершенен. Под последним понимаются те случаи, когда происходил выдел части, порой очень незначительной, контура и то, что мы сейчас называем местоположением границ земельного участка, раньше заменялось аморфным описанием местоположения. По этой причине в различных субъектах, даже соседних, форма публикуемых сообщений может несколько отличаться друг от друга. Так, например, в Ивановской области все без исключения сообщения в «Ивановской газете» сопровождались выкопировками с указанием местоположения земельного участка. Во Владимирской области сообщения, публикуемые во «Владимирских ведомостях», напротив, не сопровождалось графическим изображением участков, однако местоположение самих участков, их привязка к тем или иным ориентирам и частям света описываются иногда довольно подробно. В некоторых случаях, когда границы выделяемых участков полностью совмещались (совпадали) с границами пашни или пастбищ, не разделяя их на два и более участка, в сообщении либо указываются в качестве ориентиров находящиеся поблизости населенные пункты, либо в соответствии с проектом территориального землеустройства, подготовленным для данного массива, указывались только номера земельных участков.
Абзац первый пункта 4 статьи 1 Закона 101-ФЗ в действовавшей ранее редакции предусматривал направление обоснованных возражений относительно местоположения выделяемого в счет земельной доли земельного участка. Однако федеральный законодатель так и не сформулировал содержание обоснованности возражений. Этот пробел пытались восполнить либо законодатели в субъектах Российской Федерации, однако не всегда удачно, либо суды.

Выделение земельного участка «по извещению» нередко доставляло участником долевой собственности много проблем. Несовершенство Закона 101-ФЗ в этом вопросе осложняло работу и судам, которые должны были, по сути, заменять законодателя и искать приемлемые пути решения споров о местоположении земельных участков. Сама практика подводила федерального законодателя к мысли об изменении конструкции выделения земельного участка в счет земельных долей за счет усовершенствования технического (кадастрового) аспекта. Стало ясно, что без предварительной землеустроительной подготовки, установления совершенно определенного местоположения границ земельного участка и как следствие – его размера, юридический аспект выделения земельных участков будет сдерживаться, а трансформацию земельных долей в земельные участки и дальше будет сопровождаться длительными судебными разбирательствами.

Не будет преувеличением сказать, что такой технический инструмент преобразования земельных долей в земельные участки, как проект межевания , был подсказан законодателю самой практикой. Главное достоинство проекта межевания, если говорить кратко – четкое отображение местоположения отдельных характерных точек границ образуемого (выделяемого) земельного участка и подготовка каталога координат; оформление проектного плана в отношении всех образуемых и измененных земельных участков. Соответственно наполнилась четким юридически содержанием конструкция «обоснованные возражения». По смыслу пункта 11 статьи 13.1. Закона 101-ФЗ в действующей редакции обоснованные возражения могут быть направлены только относительно размера и местоположения границ выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка. Только на первый взгляд может показаться, что законодатель уж как-то скупо сформулировал юридический по сути субинститут внутри более крупной юридической конструкции «выделение земельного участка в счет земельной доли». Но с учетом того, что местоположение границ земельного участка определяется расположением характерных точек границ земельного участка (с учетом средней квадратической погрешности), то и сформулировать обоснованное возражение возможно только в одном случае: если расположение характерных точек границ земельного участка определено ошибочно. То есть проблема обоснованности возражений сместилась в узкоспециальную область, в которой профессионально разбираются только кадастровые инженеры. Что касается площади земельного участка, то она – производное значение от расположения характерных точек границ земельного участка и самостоятельного значения не имеет. Не побоимся сказать, что в процедурах выделения земельных участков в счет земельных долей произошла, по сути, революция, пусть и запоздалая. Для этого законодателям достаточно было раскрыть внутренне содержание конструкции «обоснованные возражения».
Мы не будет останавливаться на том обстоятельстве, что проект межевания по составу документов, текстовой и графической информации приближается к проекту территориального землеустройства, на что и жаловались по началу кадастровые инженеры. Однако в отличие от него проект межевания имеет всё же узконаправленный характер. Вся дополнительная информация об участниках долевой собственности, о смежных земельных участка и землепользователях имеет в нём вспомогательный характер.

Проект межевания, если в нем отсутствуют ошибки чисто технического характера, не оставил каких-либо шансов сформулировать обоснованные возражения относительно размера и местоположения границ выделяемого земельного участка. Это выяснилось еще до того, как были утверждены требования к форме и содержанию проекта межевого плана, но в статье 13.1. Закона № 101-ФЗ уже в самом общем виде обозначено его содержание. Подтверждением тому, например, являются два дела, которые рассматривались Сызранским районным судом Самарской области осенью 2011 г.

27 участников долевой собственности на земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 82260000 кв.м с кадастровым номером 63:33:000000:103, местоположение: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка; почтовый адрес ориентира: обл. Самарская, р-н Сызранский в границах земель бывшего хозяйства ВОЗТ «Большевик» (далее – исходный земельный участок № 63:33:000000:103) заказывают кадастровому инженеру проект межевания двух земельных участков. Поскольку общее собрание участников долевой собственности не утвердило проект межевания земельного участка, кадастровый инженер опубликовал объявление в газете «Волжская коммуна» от 15 июля 2011 г. (№ 254) о согласовании проекта межевания выделяемого земельного участка, о месте и времени ознакомления с проектом межевания и предполагаемого местоположения выделяемых в счет земельных долей истцов земельных участков.

На опубликованное кадастровым инженером объявление поступили возражения от 143 участников долевой собственности, в которых они указали на несколько оснований возражений:
ответчики намерены сами выделить земельный участок № 44;
проект межевания противоречит пункту 6 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ;
выделяемый участок находится «в непосредственной близости от земельных участков иных землепользователей, которые до настоящего момента в установленном законом порядке не определили, во-первых, порядок владения, пользования и распоряжения находящимся в их совместной собственности участков, во-вторых, местоположение части находящихся в долевой собственности земельных участков, в границах которых в первоочередном порядке выделяются земельные участки в счет земельных долей». На общем собрании необходимо согласовать местоположение и размер земельного участка;
на выделяемом земельном участке осуществляет свою деятельность ООО Компания «Био-Тон» и поэтому выделение участка возможно только при условии одновременной компенсации понесенных затрат.

В судебном заседании 27 истцов указали, что в возражении ответчиков не содержится возражений относительно размера и местоположения границ выделяемого земельного участка. То есть они не обосновали, почему они возражают против именно такого размера выделяемого участка, почему считают, например, его размер чрезмерным или, наоборот, недостаточным по площади для данной категории земель и для данного вида разрешенного использования.
Что касается местоположения границ выделяемого земельного участка, то ответчики также не обосновали свое несогласие с ним. Истцы указывали, что приходится гадать о причине несогласия ответчиков в этой части. Кроме того, с учетом конструкции «местоположение границ» и положений пункта 7 Закона «О государственном кадастре недвижимости» – местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части – возражающая сторона должна указать, какие именно координаты характерных точек границ образуемого земельного участка определены ошибочно. Суд полностью согласился с истцами. В решении от 14 ноября 2011 г. Сызранского районного суда Самарской области (судья Байгулова Г.С.) указано, что «ответчиками не предоставлено суду никаких обоснованных возражений по местоположению и размеру выделяемого истцами в натуре в счет своей доли земельного участка». Суд нашел не имеющими какого-либо отношения к содержанию возражений, установленных законом, ссылки возражавших на то, что они сами намерены выделить земельный участок № 44, что проект межевания противоречит пункту 6 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, что выделяемый участок находится «в непосредственной близости от земельных участков иных землепользователей, которые до настоящего момента в установленном законом порядке не определили порядок владения, пользования и распоряжения находящимся в их совместной собственности участков», и, наконец, что на выделяемом земельном участке осуществляет свою деятельность ООО Компания «Био-Тон».

Таким образом, действующее в настоящее время законодательство предоставляет участникам долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения возможность избежать длительной волокиты и неопределенности при выделении земельных участков в счет земельных долей. Проект межевания и межевой план, юридическое содержание обоснованных возражений, которое четко определено Законом № 101-ФЗ, значительно облегчают и ускоряют процесс преобразования земельных долей в земельные участки. А это в свою очередь позволяет преодолеть последствия аграрной реформы в обозримом будущем, завершить формирование рынка земельных участков сельскохозяйственного назначения, увеличить налогооблагаемую базу и пополнить бюджеты органов местного самоуправления.

Савенко Г.В., В. М. Столяров

О некоторых вопросах землеустройства и кадастровой деятельности в процессе выделения земельных участков в счет земельных долей // Право и экономика. 2013. № 3. С. 44-50.