Невостребованные земельные доли: путь к пополнению бюджетов

Конструкция «невостребованная земельная доля», как известно, существует более 18 лет, хотя и не разрабатывается современной цивилистической мыслью, не выходя за рамки Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Несмотря временный правовой режим своего существования невостребованные земельные доли всё еще продолжают оставаться одним из элементов оборота земельных долей. Об этом свидетельствуют статистические данные, которые поступают из различных регионов Российской Федерации. Например, в Ставропольском крае по состоянию на 2011 год в наличии было более 200 тыс. га земельных участков, состоящих из невостребованных долей . Во Владимирской области к концу 2001 года под невостребованными земельными долями находилось 123,6 тыс. га. (43,6%) . По информации Управления федерального агентства объектов недвижимости по Краснодарскому краю на начало 2010 г. площадь невостребованных земельных долей составила 187,8 тыс. га . По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году, на 1 января 2009 года в России площадь невостребованных земельных долей оценивается в 25,6 млн. га (23,9% земель) . Хотя в последнем случае приведенные данные необходимо воспринимать достаточно критически. Во-первых, как показывает судебная практика по делам о признании недействительной кадастровой оценки земельных участков, ГУП «ФКЦ «Земля», подготовившее общенациональный доклад, не отличается безупречностью и достоверностью данных, которые использует. Во-вторых, для того, чтобы земельную долю признать невостребованной, необходимо юридически закрепить все процедуры такового признания. В действовавшей до 2011 г. редакции Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» крайне сложно было реализовать право органов местного самоуправления на участки, образованные в счет невостребованных земельных долей, о чем мы поговорим чуть ниже. Во Владимирской области, например, до 2011 г. не известно ни одного такого случая . Поэтому еще раз подчеркнем: до тех пор, пока мы не будем знать, какого рода источники информации используют составители различного рода докладов и отчетов о состоянии и использовании земель, как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных субъектах Российской Федерации, нет оснований доверять приводимой в них статистике относительно количества невостребованных земельных долей.
До принятия Закона от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» действовало следующее правило:
земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости (пункт 5 статьи 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). То есть существенным элементов этой конструкции являлось возникновение права органов местного самоуправления на земельный участок, а не на земельные доли.
Сейчас уже можно вполне уверенно говорить о том, что первоначальный вариант образования земельных участков путем выдела в счет невостребованных земельных долей не нашел единообразного решения ни в практике органов местного самоуправления, ни в судебной практике по делам о «невостребованных земельных долях». В соответствии с Рекомендациями о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» ) невостребованными признавались земельные доли, собственники которых в установленный срок не получили свидетельства о праве собственности на земельные доли либо, получив их, не воспользовались своими правами по распоряжению земельными долями. Невостребованные земельные доли с указанием их собственника должны были передаваться по решению внутрихозяйственной комиссии по приватизации земли образованным в ходе реорганизации сельскохозяйственным коммерческим организациям с их согласия для осуществления ими представительства в отношении указанных долей в соответствии со ст. 183 ГК РФ, а в случае отказа сельскохозяйственной коммерческой организации от использования невостребованных земельных долей они зачисляются в фонд перераспределения земель района. Статья 183 ГК РФ устанавливает, что при отсутствии полномочий действовать от имени другого лица или при превышении таких полномочий сделка считается заключенной от имени и в интересах совершившего ее лица, если только другое лицо (представляемый) впоследствии прямо не одобрит данную сделку. Рекомендациями устанавливалось, что сельскохозяйственная коммерческая организация, осуществляющая представительство в отношении невостребованных земельных долей в соответствии со ст. 183 ГК РФ, несет ответственность перед собственниками невостребованных земельных долей по всем претензиям, которые они могут предъявить в отношении пользования принадлежащими им, но не востребованными земельными долями. Указом Президента РФ «О реализации конституционных прав на землю» было уточнено, что невостребованные земельные доли, на которые не поступили заявления на получение свидетельств на право собственности на земельные доли, передаются (сохраняются за) сельскохозяйственным организациям, которые используют их в течение трех лет. Если в течение этого времени собственник указанной земельной доли не подал заявление на получение свидетельства на право собственности на земельную долю и не принял решения об использовании земельной доли, она остается в пользовании сельскохозяйственной организации еще на три года.
Положения пункта 5 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» должны были применяться в тех случаях, если собственники долей не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю. Однако исследователи сразу же указали на то, что положение закона нарушает ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами». Очевидно, что право распоряжаться имуществом включает в себя право собственника (сособственника) самостоятельно решать, распоряжаться им или нет.
Абзацы 2, 3, 4 и 5 пункта 5 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определяли также последовательность действий для выделения участков в счет неиспользуемых долей. Для образования земельного участка необходимо было, во-первых, чтобы публично-правовой субъект сначала принял соответствующее решение. Во-вторых, общему собранию необходимо было принимать принять решение об определении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, площадь которой равна сумме площади невостребованных земельных долей. В-третьих, сообщения о невостребованных земельных долях подлежали публикации в средствах массовой информации. В-четвертых, если собственники невостребованных земельных долей, в счет выделения которых должен быть образован земельный участок, в течение девяноста дней со дня опубликования указанного сообщения не заявляли о своем желании воспользоваться правами участников долевой собственности, то устанавливались границы этого земельного участка.
Несмотря на видимую последовательность процедур возникновения права органов местного самоуправления на земельный участок, выделенный в счет невостребованных земельных долей, пункт 5 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» подвергся критике практикующими юристами. Так еще в 2007 гг. нами сформулирован ряд вопросов, связанных с законодательной логикой этих абзацев. Может ли публично-правовой субъект принимать решение о выделении земельного участка, если это полномочие участников долевой собственности? Может быть, такое решение производно от предварительного решения общего собрания участников долевой собственности, просто закрепляя его при помощи такого публично-правового инструмента, как решение? Однако если решение о выделении участка уже принято, то есть юридически состоялось, какую тогда юридическую нагрузку несет решение публично-правового субъекта? Придает ему «большую» юридическую силу? Если это так, то придется признать, что любые правомерные и находящиеся в русле закона решения собственников имеют относительную юридическую силу, которую можно «уменьшить», «увеличить», не признать вообще. Но это звучит как юридический нонсенс, то есть как положение, которое не может существовать в праве. Может быть, абзацы второй и третий говорят о самостоятельных и независимых друг от друга решениях? Тогда как быть, если участники долевой собственности не установят границы этого земельного участка: должен ли публично-правовой субъект обращаться в суд с заявлением о понуждении сособственников к принятию такого решения? Если теоретически предположить, что такое решение и может быть принято, как его исполнить в действительности, даже имея на руках исполнительный лист?
Когда должно публиковаться объявление о невостребованных земельных долях: до или после состоявшихся решений о выделении в их счет земельных участков? Если до принятия решений, то не следует ли до этого объявить о проведении общего собрания участников долевой собственности и вынести на обсуждение вопрос о порядке владения и пользования всеми участками, находящимися в долевой собственности? В противном случае это будет грубым нарушением прав сособственников и пункта 1 ст. 247 ГК РФ (владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при недостижении – в порядке, устанавливаемым судом).
Абзац 6 пункта 5 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливал, что субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок, выделенный в счет неиспользуемых долей. Однако, если возникнет спор о праве, например в случае направления возражений от собственников невостребованных долей, имеет ли право суд лишить живущих собственников их имущества, опираясь на положения п. 5 ст. 13 комментируемого Закона и нарушая ч. 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами»?
Предыдущая редакция Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» позволяла подгонять под невостребованные чуть ли не все доли, которыми по тем или иным причинам не распорядились их собственники. Например, во Владимирской области во «Владимирских ведомостях» в 2006-2008 гг. неоднократно публиковались списки собственников невостребованных долей, в которые вносились практически все лица из первоначальных списков в проектах перераспределения земель. Расчет органов местного самоуправления был прост: тот, кто возразит, прочитав извещение в газете, того из списка исключат, а кто не успеет или не сможет, те лица останутся в списке и в силу закона их доли будут признаны невостребованными. Однако, как показала впоследствии практика, такие публикации не имели каких-либо правовых последствий для участников долевой собственности.

продолжение статьи