Правовая конструкция «красные линии»: постановка вопроса.

Вводные положения. Согласно п. 7 ст. 36 ЗК РФ местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка. Вместе с этим ЗК РФ не дает определения «красные линии» и мы его находим в п. 11 ст. 1 ГрК РФ: красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Однако и в последнем определении раскрывается не содержание понятия «красные линии», а скорее то, для каких целей они служат. Это выглядит несколько странно, если учесть, какое важное значение федеральный законодатель придает красным линиям. Априори можно предположить, что они обладают вполне определенными правовыми и техническими характеристиками, которые отличают их от других конструкций с таким сложным составом. Выявлению таких характеристик и посвящена настоящая статья.

Правовые проблемы реализации красных линий. Граждане и организации сталкиваются с «красными линиями» чаще всего тогда, когда обращаются в органы местного самоуправления с заявлением:

  • о предоставлении в собственность земельного участка под зданием (строением);
  • об изменении вида разрешенного использования части земельного участки (например, с такого вида, как «индивидуальное жилищное строительство» на «для размещения торгового павильона» или другие виды);
  • об утверждении схемы расположения земельного участка с целью предоставления его в дальнейшем в собственность;
  • об изготовлении и утвердить проект границ земельного участка.

О существовании красных линий заявители узнают и тогда, когда они намерены построить жилой дом или иной объект недвижимости на принадлежащем им на праве собственности земельном участке, и занимаются сбором первичной информации.

Нередко заявители получают отказы со ссылками на то, что часть участка зарезервирована для муниципальных нужд, и что возведение объектов капитального строительства на земельном участке запрещено; спорный земельный участок находится в границах красных линий; участок относится к землям общего пользования. За таким отказом следует, как правило, обращение в суд в порядке ст. 245-250, 254-258 ГПК РФ и ст. 197-201 АПК РФ), с заявлением об оспаривании отказа или бездействия органов местного самоуправления.

В последние годы споры из-за «красных линий» возникают всё чаще. Одна из причин участившихся обращений граждан и юридических лиц в суды – принятие органами местного самоуправления правил землепользования и застройки. Изучение судебной практики высветило ряд проблем, которые касаются как различного понимания судами действующих норм земельного и градостроительного законодательства, так и несовершенства конструкции «красные линии». Прежде всего, проблема рассматривается в связке «земельный участок общего пользования-красные линии».1 Однако статус земельного участка общего пользования в большей степени представляет собой, по мнению, Н.Андрианов, не правовой режим, а некое фактическое состояние земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. И утрата участком этого статуса возможна на основании решения собственника о закрытии участка для общего доступа. Сам по себе факт утверждения красной линии не придает участку статус участка общего пользования: такие линии лишь ограничивают территории, которые либо уже являются землями общего пользования, либо могут стать ими в перспективе. Следовательно, утверждение красных линий никак не отражается на правовом режиме земельного участка.2

Другая сторона рассматриваемой проблемы, на которую обратил внимание Н. В. Трубкин, связана с прохождением красных линий по территории уже образованных и поставленных на кадастровый учет земельных участков, принадлежащих гражданам или юридическим лицам на определенном вещном праве (собственность, аренда и т.п.). Градостроительный кодекс не осуществляет деление красных линий на линии, обозначающие существующие границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты, и красные линии, обозначающие планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых планируется размещение линейных объектов. На чертеже проекта планировки существующие и планируемые территории общего пользования отображаются одинаково – красными линиями. При этом отсутствует возможность провести дифференциацию существующих и планируемых территорий общего пользования, определенных красными линиями, в чертеже проекта планировки. В сложившейся ситуации, по мнению Н. В. Трубкина, возникает необходимость внесения изменений в нормы ГрК РФ в части уточнения правового статуса красных линий. Федеральному законодателю следовало бы предусмотреть дифференциацию красных линий на планируемые и существующие.3

Все без исключения исследователи отмечают противоположные подходы арбитражных судов и судов общей юрисдикции к вопросу о том, когда красные линии установлены технически и закреплены юридически. Первые склонны соглашаться с тем, что они установлены в случае отображения их на чертежах, картах (схемах) существующих и планируемых границ зон и территорий города. Суды общей юрисдикции, напротив, предлагают обращать внимание на время образования земельного участка, возведения объекта недвижимости и момент утверждения проекта красных линий.4 В редчайших случаях исследуются, как мы увидим далее, в совокупности и юридический, и технический аспекты проблемы, прежде чем однозначно отвечать на поставленные участниками спора вопросы.

Технические параметры красных линий. Необходимость более углубленного проникновения в техническую сторону, а именно: как устанавливаются красные линии, как они отражаются в документации и, наконец, как выносятся в натуру (на местность), продиктована, таким образом, и неоднозначностью судебной практики, и тем, что юристы в своих публикациях практически не касаются этих вопросов. Работу в этом направлении следует осуществлять, на наш взгляд, в следующей последовательности: отталкиваясь от общих законодательных определений, обратиться к Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий РДС 30-201-98, принятой постановлением Госстроя России от 06.04.1998 г. № 18-30 (далее – инструкция РДС 30-201-98)5 и связанным с ней так или иначе подзаконными актами. Это позволит выявить и юридические, и технические свойства красных линий, и поможет по-новому взглянуть на разноголосицу, с которой мы сталкиваемся в судебной практике.

Красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (п. 11 ст. 1 ГрК РФ).

Пункт 3.3 инструкция РДС 30-201-98 дает следующее определение красных линий – это границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях. Пункты 5.7, 5.9, 5.10 и 5.11 инструкции РДС 30-201-98 предусматривают расчет координат точек красных линий и закрепление их на местности. В приложение В к инструкция РДС 30-201-98 представлен образец ведомости расчета координат точек красных линий. Из п. 5.10 инструкции РДС 30-201-98 видно, что красные линии начинаются, изменяются и завершаются концевыми (то есть начальными и конечными) и поворотными точками. Поворотные точки обозначают точки изменения направления красной линии. Точки закрепляются на местности геодезическими знаками постоянного типа (это может быть комбинированное сооружение, состоящее из железной болванки с указанием номера знака и бетонной основы) и координируются с точностью 0,05 м относительно ближайших точек опорной межевой сети. Последние являются, по сути, опорными межевыми знаками, которые в городах зачастую встроены в стены зданий и сооружений (стенные знаки или стенные реперы). Подготовка каталога координат и вынос красных линий в натуру, перенос красных линий на планшеты топоосновы органами архитектуры и градостроительства (последнее требование отражено в п. 4.5. инструкции РДС 30-201-98) подразумевает возможность для заинтересованных лиц получить такую информацию. На стадии первичного сбора информации правообладателем земельного участка указанные сведения могут сыграть решающую роль в выборе им соответствующей модели поведения в зависимости от того, какие действия он просит совершить органы местного самоуправления: приватизировать земельный участок, утвердить градостроительный план земельного участка и т.д. И напротив, отсутствие информации о каталоге геодезических координат красных линий (отказ в предоставлении такой информации) может свидетельствовать том, что красные линии существуют только в планах и разбивочных чертежах, а также на планшетах топографической основы,6 в которые они вносятся вручную с использованием «дедовских» приемов – с помощью лезвия, ластика и ручки. Как на редкое исключение можно указать на разработку разбивочного чертежа-акта линий градостроительного регулирования также в электронной версии, содержащей координатную информацию по устанавливаемым, изменяемым и отменяемым линиям градостроительного регулирования. Так, например, в г. Москва эта работа возложена на ГУП «Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана Москвы» (ГУП НИиПИ Генплана Москвы) На основании утвержденных председателем Москомархитектуры разбивочных чертежей – актов линий градостроительного регулирования указанный институт формирует и актуализирует электронный план линий градостроительного регулирования. ГУП НИиПИ Генплана Москвы передает ГУП «Мосгоргеотрест» копии разбивочных чертежей-актов линий градостроительного регулирования. ГУП «Мосгоргеотрест» выполняет уточнения координат линий градостроительного регулирования по материалам в масштабе 1:500 (в 1 см – 5 м) за счет средств заказчиков для проектирования и оформления прав на землю. ГУП «Мосгоргеотрест» в течение 1 месяца после выдачи заказчикам информации по линиям градостроительного регулирования, уточненной по материалам в масштабе 1:500, передает эту информацию в ГУП НИиПИ Генплана Москвы для внесения изменений в подлиннике электронного плана линий градостроительного регулирования.

7

К инструкции РДС 30-201-98 отсылает разработчиков градостроительной документации Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее – Инструкция № 150).8 Пункт 4 Инструкции № 150 предусматривает включение в графическую часть проекта планировки (градостроительная документация, разрабатываемая для частей территорий поселений) план красных линий (основной чертеж) и разбивочный чертеж красных линий. На плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны перечисленные в п. 6 элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участки природного ландшафта и проектные предложения по: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения (п. 7 Инструкции № 150). Разбивочный чертеж красных линий выполняется в соответствии с инструкцией РДС 30-201-98 (п. 8 Инструкции № 150). Разбивочный чертеж, подготавливаемый для жилого квартала, предусматривает ширину красных линий и расстояние линий отступа (например: «Установить красные линии шириной 32,00 м по улице Почтовая, линии отступа от красных линий принять на расстоянии 5,00 м»). В Разбивочном чертеже также указывается, что расчет координат точек углов поворота и концевых точек красных линий произведен в системе координат 1963 г. (СК 63) и представлен в виде ведомости на чертеже и в записке к Разбивочному чертежу.

Трехчастная конструкция красных линий. С учетом изложенного выше материала законченной в юридическом и техническом отношениях можно считать, на наш взгляд, трехчастную конструкцию красных линий, когда 1) они утверждены актом органа местного самоуправления (точнее было бы говорить даже об утверждении проекта красных линий); 2) составлена ведомость расчета координат точек кранных линий; 3) точки закреплены на местности геодезическим знаками. Отсутствие одного из указанных элементов уже само по себе должно настораживать суды и вызывать сомнения, несмотря на представление органами местного самоуправления проектов красных линий. Однако даже в решениях судов, которые принимаются в пользу собственников зданий, строений, сооружений, внимание обращается не на «полноценность» конструкции «красные линии», а на формальные признаки. Ярким тому примером является постановление ФАС УО от 1 ноября 2011 г. № Ф09-6655/11 по заявлению ИП Гитинова С.А. к администрации муниципального района, администрации Еткульского сельского поселения о признании незаконным решения от 27.10.2010 № 2372 об отказе в предоставлении за плату в собственность земельного участка с кадастровым номером 74:07:3700014:132 (Челябинская обл., Еткульский р-он, с. Еткуль, ул. Первомайская, д. 26а), находящегося в муниципальной собственности и арендуемого по договору аренды от 13.11.2002 N 223, на котором расположен принадлежащий заявителю на праве собственности продуктовый магазин-павильон и обязании заключить договор купли-продажи земельного участка 74:07:3700014:132. ФАС УО отметил, поскольку решение Совета депутатов Еткульского сельского поселения N 207 "Об утверждении корректировки Генерального плана с. Еткуль", которым скорректированы красные линии и со ссылкой на которое заявителю отказано в приватизации земельного участка, принято 29.10.2009 и опубликовано в информационном вестнике Совета депутатов Еткульского сельского поселения 02.11.2009, т.е. после возведения и регистрации прав заявителя на здание продуктового магазина-павильона и формирования земельного участка, предоставленного заявителю для эксплуатации этого объекта, при этом доказательств возведения названного здания и постановки испрашиваемого земельного участка с нарушением действующего земельного законодательства в материалы дела не представлено, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что красные линии в границах, указанных в генеральном плане с. Еткуль, не соответствуют существующей застройке территории и не могут свидетельствовать о нахождении спорного земельного участка в составе земель общего пользования.

Как мы видим в приведенном решении суд ни разу не коснулся вопроса о технических характеристиках красных линий. В другом судебном акте, на который ссылаются «противники» позиции арбитражных судов, – в определении ВС РФ от 27.10.2009 N 11-В09-19 – исследование обстоятельств дела также свелось к чисто формальной составляющей: что первично – возведение объекта недвижимости или утверждение проекта планировки территории района «Западное Заречье» в г. Казани. В указанном определении отмечено, что суд, установив, что домовладением, расположенным на спорном земельным участке, С. совместно с братом владеет с 21 июня 1990 г. в порядке наследования, не применил к отношениям сторон названные нормы Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". При этом суд сослался на то, что часть спорного земельного участка находится в створе красных линий в составе проекта микрорайона "Западное Заречье", поэтому является земельным участком общего пользования, который не подлежит приватизации в силу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Однако судом не учтено, что приведенные нормы Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не содержат положений, ограничивающих право гражданина на бесплатное получение в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости, в случае планируемого размещения на этом земельном участке объектов капитального строительства, дорог, улиц и т.д., то есть отнесения его к земельным участкам общего пользования.

Без преувеличения можно утверждать, что учет судом всех элементов конструкции «красные линии» в мотивировочной части решения в настоящее время является редким явлением. В качестве одного из таких исключений можно указать на решение от 17 декабря 2012 г. по делу № 2-1100/12 Ивановского районного суда Ивановской области по иску Гришанина В.Н. и Гришаниной Л.А. о признании постановления администрации городского округа Кохма № 662 от 25.10.2011 г. «Об утверждении схемы расположения земельного участка, находящегося по адресу: Ивановская обл., г. Кохма, ул. Охотничья, д.7» незаконным и обязать администрацию г.о. Кохма утвердить схему расположения земельного участка по фактическому землепользованию согласно межевого плана, выполненного ООО НПП «Терра» в 2012 г.

Из объяснений представителей ответчиков следует, что в настоящее время часть планируемой улицы находится в фактическом пользовании истцов, размещение дороги с учетом красных линий планируется в будущем, передача земельного участка в собственность истцов в фактических границах будет препятствовать размещению улицы в соответствии с генеральным планом г.о. Кохма. Однако действующее законодательство не содержит положений, ограничивающих право гражданина на получение в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости в случае планируемого отнесения его к земельным участкам общего пользования. Данное обстоятельство исключает правомерность доводов истца о невозможности утверждения схемы расположения земельного участка в фактических границах.

Кроме того, Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий РДС 30-201-98, принятой постановлением Госстроя России от 06.04.1998 г. № 18-30 и введенной в действие с 01.07.1998 г., установлено, что расчет геодезических координат красных линий выполняется с точностью вычислений ±0,01 м по разбивочному чертежу в масштабе 1:2000. Концевые и поворотные точки красных линий закрепляются на местности геодезическими знаками постоянного типа и координируются с точностью 0,05 м относительно ближайших точек опорной геодезической сети. (п. 5.9 и 5.10 Инструкции). В связи с тем, что геодезические координаты красных линий в г.о. Кохма не определены и не закреплены на местности, что подтверждено представителем третьего лица Управления строительством и архитектуры администрации г.о. Кохма, то суд лишен возможности с достоверностью установить факт пересечения границ земельного участка с красной линией.9

Игнорирование судами трехчастной конструкции «красные линии», упрощенное понимание её содержания, акцент на правовой составляющей в ущерб технической, не способствует, на наш взгляд, нахождению разумного баланса между интересами общества и отдельного индивида, будь то собственник земельного участка, арендатор, землевладелец или землепользователь. В любом случае это приводит к перекосу в сторону учета по преимуществу публичных интересов. С другой стороны, нельзя также считать нормальным и одновременное сосуществование двух противоположных позиций, каждая из которых была подкреплена в свое время авторитетом «своей» высшей судебной инстанции. Не исключено, что в будущем Верховный Суд сможет согласовать столь противоположные позиции. Хотелось бы надеяться также, что это произойдет с учетом сложной, одновременно юридической и технической, составляющих конструкции «красные линии».


1Обобщенная позиция арбитражных судов выглядит следующим образом. Объект недвижимости не должен выходить за пределы красных линий и, соответственно, не должен пересекать их, в противном случае он окажется на территории общего пользования. Вследствие этого собственник здания, строения, сооружения не вправе будет приватизировать земельный участок, на котором расположено такое здание (строение или сооружение), поскольку в силу п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования не подлежат приватизации. Данная позиция единообразно применяется судами (Определения ВАС РФ от 12.05.2010 N ВАС-5414/10, от 30.07.2009 N ВАС-9018/09, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 07.04.2010 по делу N А43-39155/2009, ФАС Дальневосточного округа от 13.09.2010 N Ф03-5326/2010, ФАС Московского округа от 29.09.2010 N КГ-А41/11316-10 по делу N А41-2372/08, ФАС Уральского округа от 16.02.2010 N Ф09-412/10-С1).

2Андрианов Н. За границами красных линий //СПС КонсультантПлюс.

3Трубкин Н. В. К вопросу о правовом статусе красных линий //СПС КонсультантПлюс.

4См. Мошкович М., Бодрягина О., Малахова Е. Земельная тяжба // ЭЖ-Юрист. 2010. № 31. С. 2.

5Документ опубликован не был. Действует в той части, в которой он не противоречит ГрК РФ.

6Возраст таких планшетов (размер отдельного планшета составляет 60 на 50 см.) в ряде российских городов областного уровня насчитывает часто 20-30 лет.

7Золотова Е. В., Скогорева Р.Н. Градостроительный кадастр с основами геодезии. М.: издательство «Архитектура-С», 2009. С. 39 – 40.

8 Утверждена Постановлением от 29 октября 202 г. № 150 Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 15.

9Личный архив адвоката Тинковой Д.Ю. (г. Кохма Ивановской области).