Анализ принятых в 2015 году законопроектов в сфере землепользования и строительства - экономические и юридические риски девелопе

Анализ принятых в 2015 году законопроектов в сфере землепользования и строительства - экономические и юридические риски девелоперского бизнеса и владельцев земельных участков

Александр Кузин,
управляющий партнер,
юридическая фирма «Кузин, Мохорев, Савенко и партнеры»,
эксперт компании Правовой Сервис 48Prav.ru

Анализ принятых в 2015 г. законопроектов в сфере землепользования и строительства позволяет выделить три основных тенденции:
1. значительное усиление роли государства в регулировании с одновременным уменьшением объема полномочий муниципалитетов в этой области;
2. профискальное совершенствование процедур ведения Государственного кадастра недвижимости, постепенный перевод его в форму электронного взаимодействия (по аналогии с электронным документооборотом в налоговой сфере);
3. ставка на усиление роли поимущественных и поземельных налогов, а также появление ранее неизвестных форм образования земельных участков (или использования земель без выделения) для строительства объектов инфраструктуры или комплексного освоении территории.
Рассмотрим каждое из этих направлений подробно.
1. Усиление административного метода регулирования земельных отношений, главным образом в отношении земельных участков из состава земель поселений.

а. Вектор развития законодательства можно описать так: земельный участок из особой вещи становится ограниченным и особо ценным земельным ресурсом, который может и должен использоваться его владельцем с учетом общественных интересов - градостроительных норм и правил рационального планирования использования земельных участков в целях создания комфортных и безопасных условий проживания населения на данной территории. Так, проект планировки (межевания) территории назван в новой редакции Земельного Кодекса РФ основным способом образования земельного участка из публичных земель. Таким образом, в настоящее время устраняются противоречия легального определения земельного участка (включая такие характеристики, как виды разрешенного использовании), которое дается в Земельном кодексе РФ, аналогичному определению, описанному в Градостроительном кодексе РФ. В связи с чем наблюдается законодательное усиление роли нормативов территориального планирования и функционального зонировании, в частности проектов планировок и межевания территории, а также градостроительных планов земельного участка для определения возможных и допустимых способов использования земельного участка, в том числе его застройку.

b. Стоит отметить, что государство на протяжении последних пяти лет (например, Федеральный Закон от 29.12.2014 г. № 456-ФЗ) пытается стимулировать муниципалитеты на разработку градостроительных нормативов для каждого земельного участка для выбора разрешенных и условно-разрешенных видов разрешенного использования из числа допустимых под условием введении запрета на использование своих полномочий по распоряжению земельными участками и оформлению разрешительной документации для строительства по истечении указанного в законе срока (1 июля 2016 г.) на разработку и утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки конкретной территории (поселений, района). Тем не менее, во многих муниципальных образованиях соответствующие регламенты не приняты, что приведет к мораторию на реализацию любых инвестиционных проектов на их территориях.

c. Усиление роли градостроительных нормативов для обоснования возможности узаконения самостроя в судебном порядке следует также из новой редакции ст. 222 ГК РФ (Федеральный Закон от 13.07.2015 № 258-ФЗ). В связи с чем следует отметить, что случаи ее применения в пользу нерадивого застройщика становятся все более и более редкими.

d. Одновременно прослеживается затягивание сроков разработки градостроительной документации верхнего уровня (генеральных планов, правил землепользования и застройки) поселениями и муниципальными районами центральных регионов РФ. Эта задержка носит явно коррупциогенную окраску. Приме¬ром может послужить недостаточно регламентированная процедура получения согласия на отклонения предельных показателей высотности и плотности застройки в Московской области.

e. Тем не менее, повсеместно наблюдается усиление роли нормативов градостроительного проектирования, именно градостроительный план земельного участка становится главным документом, определяющим правовой режим земельного участка в целях его застройки, в то врем как ранее судьба будущей стройки была непредсказуема до момента получения разрешения на строительство.

f. Почти повсеместное (за исключением Москвы и некоторых других регионов страны) отсутствие он-лайн доступа к информационной системе градостроительной документации того или иного поселения (генеральных планов, правил землепользования и застройки, схем территориального развития , проектов планировки (межевания) территории, градостроительных планов земельных участков) создает значительные трудности для правильной оценки перспектив его застройки, а также закладывает многочисленные риски в ходе его последующего освоения .

g. В регионах происходит все большее и большее понимание важности такого документа градостроительного регулирования, как градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), пред¬усмотренный ст. 44 Градостроительного Кодекса РФ, что позволяет более пристально присмотреться к процедуре его оформления на местах. Здесь мы видим массу нарушений: оформление ГПЗУ сразу на несколько земельных участков или даже на их части, оформление ГПЗУ с отсутствующим основным видом разрешенного использования, а также так называемые «нулевые» ГПЗУ (с основным видом разрешенного использования под благоустройство, в то врем как изначально земельный участок предоставлялся под иные цели, например, под строительство). Вышеназванные отклонения, как правило, выявляются в ходе прокурорских проверок в случае конфликта с инвесторами или администрацией поселений и могут послужить поводом для отмены разрешения на строительство и «замораживания» инвестиционного проекта.

h. Тенденция унификации земельного и градостроительного законодательства в центральных регионах страны (в частности, в Москве и Подмосковье) имеет под собой ярко выраженный фискальный интерес, поскольку изменение вида разрешенного использования с любого существующего на вид разрешенного использования, предполагающий застройку земельного участка, производится за плату в процентах от кадастровой стоимости данного земельного участка, рассчитанной с учетом вновь утвержденного вида разрешенного использования .

i. Вышеуказанный вектор развития законодательства не только ограничивает права конечных собственников (владельцев) земельных участков по их использованию, в том числе для целей строительства, но и права муниципалитетов, которые во многих регионах (включая Московскую область) переходят к областным администрациям (исключением из указанного правила является Москва, в которой у муниципалитетов изначально отобрали такие полномочия). Зачастую, осознав, какой большой объем работ органам государственной власти предстоит сделать в связи с таким перераспределением полномочий, такие права обратно возвращаются органам местного самоуправления, как это произошло в той же Московской области (Закон Московской области от 24.07.2014 № 107/2014-03). Вместе с тем, такая законодательная чехарда неизбежно приводит к дублированию полномочий, появлению в процессе оформления разрешительной документации на строительство согласительных процедур, не предусмотренных Градостроительным Кодексом РФ, затягиванию сроков реализации инвестиционных проектов и убыткам для инвесторов.

j. Унификация правил определения видов разрешенного использования на уровне общероссийского классификатора (приказ МЭРТ РФ № 540 от 01.09.2015) привела к значительному расхождению предписанных им видов разрешенного использования описанию аналогичных видов целевого назначения земельных участков, указанных в правоустанавливающих документах. В отсутствии утвержденных градостроительных нормативов верхнего уровня (генеральных планов, правил землепользования и застройки, а также разработанных на основании них проектов планировки и межевания территории) такая унификация создает неопределенность в правовом режиме использования земельного участка и выходит боком правообладателю, вплоть до потери права на застройку земельного участка с не ясным правовым статусом.

k. Нерешенной проблемой индивидуальных и коллективных застройщиков на данный момент является правовой режим передаваемых земельных участков из Московской области в «Новую» Москву в стадии, когда в отношении них существуют правоустанавливающие документы, например договоры купли- продажи, оформленные на основании ранее действующей градостроительной документации Московской области, не позволяющей внести их в ГКН в связи с отсутствием проектов генерального плана, правил землепользования и застройки, а также документов территориального планирования «Новой» Москвы.

I. Одновременно законодатель в 2015 г. предусмотрел кратное увеличение
административных штрафов за нецелевое использование или неиспользование земельных участков и самозахват (Федеральный закон от 08.03.2015 № 46- ФЗ), а также усилил роль органов муниципального и государственного земельного надзора и контроля (Федеральный закон от 21.07.2014 № 234-Ф3, По¬становление Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515 и от 02.01.2015).
2. Вторым вектором, который связан с усилением роли поземельных и поимущественных налогов (а для городов федерального подчинения - еще и дополнительных промысловых налогов - торгового сбора) в финансово-бюджетном планировании доходов консолидированного и местных бюджетов, является комплекс мер, направленных на более точное описание земельных участков, а также расположенных на нем объектов недвижимости, в государственном кадастре недвижимости, его объединение с ЕГРПН для оптимизации издержек налогового администрирования с целью наиболее полного взимания налогов.

a. Неточное, а порой и отсутствующее описание границ земельных участков, кварталов и территорий населенных пунктов приводило к многочисленным земельным спорам и ранее. Данное обстоятельство было следствием несовершенства ранее действующей системы государственного кадастрового учета, а также многочисленными попытками ее модернизации (включая недавний коррупционный скандал с зам. руководителя Росреестра). Решением таких проблем стало недавнее введение института комплексных кадастровых работ, которые должны проводиться за счет средств самих территорий (у которых, к сожалению, пока нет дополнительных источников для финансирования таких работ).

b. Кроме того, законодатель ввел с 1 марта 2015 г. в Земельный кодекс РФ новый способ образования земельных участков - перераспределение и обмен земельных участков, находящихся в государственной и частной собственности, направленный на исключение чересполосицы и выравнивание границ земельных участков (гл. V.2, гл. V.4 Земельного кодекса РФ).

c. Кроме того, для исключения мошенничества в этой сфере законодатель ввел в уголовное законодательство новый состав преступления (ст. 170.2. Уголовного Кодекса РФ), предусмотрев ответственность для кадастровых инженеров за внесение в межевое дело и ГКН заведомо недостоверных сведений (Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 228-ФЗ).

d. Одновременно законодатель делает ставку на объединение ГКН и ЕГРПН с целью устранения объектов, описанных на кадастровой карте, данные о которых не внесены в ЕГРПН и не облагаются земельным налогом. С этой целью проводятся мероприятия для сокращения административных барьеров (сроки, перечень документов) для постановки земельных участков и их государственной регистрации путем перевода их в формат электронного правительства (включая получение части документов в форме межведомственного информационного взаимодействия по электронным каналам связи (Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ)).

e. В этом ключе следует рассматривать недавно принятый законопроект об обязанности муниципалитетов направлять в Росреестр сведения о всех
недооформленных земельных участках для получения объективной картины по вопросам учета и использования земель на той или иной территории.

f. Законодатель продолжает курс на введение максимально возможного количества земельных участков в гражданский оборот путем введения административной ответственности за не переоформление земельных участков из права постоянного бессрочного пользования («наследство» большинства приватизированных предприятий ) в новый современный титул (собственность или аренда).

g. Многие из вышеуказанных мер позволили решить спорные вопросы налогообложения недвижимого имущества и земельных участков по кадастровой стоимости, введенной во многих центральных регионах РФ в 2015 г.

h. Для снятия социальной напряженности, связанной с усилением налоговой нагрузки, законодатель продолжил работу по более четкой регламентации порядка обжалования кадастровой стоимости земельных участков в административных комиссиях, а также передав споры об установлении кадастровой стоимости земельных участков и объектов недвижимости из арбитражных судов в областные суды субъектов РФ.

i. Введение новых правил проверки заключений оценщиков в целях установления рыночной стоимости для целей пересмотра кадастровой стоимости в 2015 г. привело к значительному (два и более раза) увеличению стоимости составления таких отчетов, необходимых для обращения в комиссию по пересмотру кадастровой стоимости, что для многих послужило серьезным барьером на пути к приведению завышенной кадастровой стоимости к уровню рыночной. Одно из последних предложений правительства в этой сфере - введение государственного института оценщиков для оценки кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения.

j. Кроме того, в пробюджетном ключе корректируется и судебно-арбитражная практика, позволяющая оспаривать пересмотр ставок арендной платы публичных земель (привязанных к кадастровой стоимости) по правилам, отличных от федеральных.

k. Несмотря на это, 30.06.2015 г. Верховный суд РФ утвердил долгожданное По-становление Пленума «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании кадастровой стоимости объектов недвижимости», которое содержит ряд позитивных положений: так, момент пересмотра налоговой базы в случае пересмотра кадастровой стоимости привязан к налоговому периоду, в который собственник земельного участка обратился в комиссию за пересмотром кадастровой стоимости (а не с начала периода, в котором такие сведения будут внесены в Государственный кадастр недвижимости по решению комиссии или суда).

3. В новой редакции Земельного Кодекса РФ появились новые способы образования земельных участков из публичных земель.
а. Введенные новой редакцией Земельного Кодекса РФ такие формы образования земельных участков, как обмен земельных участков, находящихся в частной собственности, на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (гл. V.2 Земельного кодекса РФ), а также перераспределение земельных участков, относящихся к разным формам собственности, для устранения чересполосицы (гл. V.4 Земельного кодекса РФ), безусловно, позволит снять множество технических проблем землепользователей.

b. Наведение порядка в отношении перераспределения земельных участков по уровням собственности (появление возможности для передачи земельных участков из федеральной собственности в муниципальную и наоборот), согласно положения м гл. V.5 Земельного кодекса РФ), открывает простор для реализации масштабных проектов строительства объектов инфраструктуры за счет средств государственного бюджета, включая проекты государственночастного партнерства, путем изъятия муниципальных земельных участков (после их передачи в федеральною собственность) с последующим изъятием для федеральных государственных нужд.

c. Повышению эффективности процедур выделения земельных участков под строительство должны способствовать введенные в 2015 г. электронные аукционы по предоставлению земельных участков в аренду на достаточный для завершения строительства срок и со строго ограниченным по составу перечнем документов, необходимых для участия в таком аукционе (ст. 39.3 Земельного кодекса РФ).

d. Кроме того, введенный ранее в Градостроительном Кодексе РФ и продублированный в новой редакции Земельного Кодекса РФ институт предоставления земельных участков под комплексную застройку (комплексное освоение территории) по соответствующему договору исключает проведение еще одного аукциона для предоставления земельного участка в аренду победителю, что делает этот институт привлекательным в глазах девелоперов (ст. 39.3. Земельного Кодекса РФ).

e. Сокращению административных барьеров в строительстве могут послужить также введенные в 2015 г. новые формы предоставления земель для размещения инженерной инфраструктуры - без образования земельного участка через механизм сервитутов (гл. V.3 Земельного кодекса РФ), а также использование земельного участка без предоставления сервитутов (гл. V.3 и гл. V.6 Земельного кодекса РФ).

f. Курс на более эффективное использование земельных участков наглядно просматривается на примере нового по¬рядка пролонгации договора аренды земельного участка, предоставленного для строительства (ст. 39.6 Земельного кодекса РФ), а также продажи с торгов долгостроя с передачей земельных участков новым более эффективным застройщикам (Федеральный закон от23.06.2014 № 171-ФЗ вступил в силу с 01.03.2015).

g. Кроме того, последними изменениями Земельного кодекса РФ по-новому определены основания и порядок изъятия земельных участков для целей строительства (гл. VII .1 Земельного кодекса РФ), включая новые возможности по расселению ветхого жилого фонда (сокращение сроков изъятия и возможностей для оспаривания такой процедуры), что поспособствует более эффективному использованию земельного ресурса под такими домами.

RWAY.Ru Информационно-аналитический портал о недвижимости