Оборот сельхозземель принимает "неожиданный оборот"

Наш эксперт – кандидат юридических наук, партнер юридической фирмы «Кузин, Мохорев, Пузанов, Савенко и партнеры» Савенко Георгий Владимирович. Он полагает, что новые изменения законодательства не только усложняют оборот земель сельхозназначения, но и открывают невиданные просторы для коррупции в органах местного самоуправления.

Георгий Владимирович, 31 декабря 2010 г. в «Российской газете» опубликован Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». Если кратко: чем вызваны такие изменения?

Во-первых, специалисты неоднократно указывали на несовершенство закона, на отсутствие в нем технических деталей и ясности по целому ряду вопросов. Я также неоднократно писал об этом с 2005 г. в комментариях, книгах, статьях, интервью. Закон № 435-ФЗ действительно восполняет многие пробелы действующего закона. Во-вторых, государство решительно привлекает к обороту земель сельскохозяйственного назначения органы местного самоуправления. Если раньше это участие было скорее пассивным, то теперь местные власти получают реальные рычаги воздействия на оборот земель. Можно сказать даже так: органы местного самоуправления будут самым непосредственным образом контролировать указанный оборот. Напомню: земельный налог целиком остается в местном бюджете. Поэтому с этой точки зрения логика государства понятна: органам местного самоуправления необходимо использовать все возможности по увеличению налогооблагаемой базы. Без этого эффективное местное самоуправление невозможно.
Если кратко: с технической точки зрения станет ли оборот земель сельскохозяйственного назначения проще; проще ли будет выделить в счет земельной доли земельный участок?
Разочарую тех, кто этого ждет. Оборот земель усложняется, усложняется и процедура выделения участков в счет земельных долей. Более того, для такого выделения потребуется намного больше времени. Вместе с этим новые изменения законодательства открывают невиданные просторы для коррупции в органах местного самоуправления.

Раз уж Вы столько говорите о расширении полномочий органов местного самоуправления в обороте земель сельхозназначения, то давайте поговорим о новшествах, связанных с ними. Что меняется коренным образом?

Как практикующий юрист я сразу же обратил внимание, во-первых, на то, что о проведении общего собрания по предложению участника долевой собственности орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, уведомляется в письменной форме. Полагаю, что неуведомление будет рассматриваться как нарушение закона и это может повлиять на решение суда о признании решения общего собрания незаконным. Во-вторых, орган местного самоуправления поселения или городского округа обеспечивает составление перечня участников долевой собственности (в случае его отсутствия), хранение такого перечня, составление и хранение протоколов, иных документов общего собрания. Напомню: в настоящее время в подавляющем большинстве случаев перечни участников долевой собственности существуют по состоянию на момент приватизации земли и давно морально устарели. Списки, которые вели райкомземы, затем Роснедвижимость, наконец, кадастровый орган, достоверными не являлись и не являются Кроме того, они не имели и не имеют официального статуса. В-третьих, уполномоченное должностное лицо органа местного самоуправления участвует в организации и проведении общего собрания, в том числе: удостоверяет полномочия присутствующих на собрании лиц; подписывает протокол общего собрания; учавствует в обсуждении вопросов с правом совещательного голоса. В старой редакции закона полномочия присутствующих проверяли только организаторы собрания, а уж протокол подписывали только председатель и секретарь (последний, правда, в законе указан не был).

А какое отношение еще к протоколам общих собраний имеют органы местного самоуправления?

Самое прямое. Протокол общего собрания составляется теперь только в двух экземплярах, один из которых хранится у лица, по требованию которого проводилось общее собрание. Второй экземпляр протокола общего собрания хранится в органе местного самоуправления. Старая редакция закона позволяла составлять любое количество экземпляр протокола.
Как же с 1 июля 2011 г., с момента вступления в силу изменений, заинтересованные лица получат доступ к протоколу? Мы имеем ввиду тех участников долевой собственности, которые выделяют земельные участки.
Новая редакция закона устанавливает правило, согласно которому заверенные уполномоченным должностным лицом органа местного самоуправления выписки из протокола общего собрания или копии такого протокола, выписки из утвержденного решением общего собрания проекта межевания земельных участков или его копии выдаются любому заинтересованному лицу в трехдневный срок со дня обращения за плату в размере, покрывающем расходы на изготовление выписок и копий. Это как-то обнадеживает. Всё-таки не 30 дней. Напомню, что в прежней редакции хранение экземпляра протокола в местной администрации было не обязательным. Точнее сказать, за непередачу туда протокола закон не предусматривал каких-либо санкций. Также закон не обязывал должностных лиц органа местного самоуправления выдавать выписки из протокола общего собрания или копии такого протокола, тем более, в трехдневный срок. Я сам неоднократно наблюдал, как в сельских администрациях с наглой ухмылкой отказывались выдавать протоколы даже для ознакомления, не говоря уже о выдаче заверенных копий.

Так можно ли утверждать, что отныне органы местного самоуправления будут отслеживать все этапы оборота земель сельскохозназначения ?

Может быть и не все, но под их контролем будут находиться теперь все ключевые стадии выделения земельных участков.

Почему Вы полагаете, что более плотное вовлечение органов местного самоуправления в оборот земель сельскохозназначения служит почвой для развития коррупции?

Любой контроль над природными ресурсами, а земля – главный природный ресурс, весьма, если так сказать корруционноемок. Местные власти теперь будут обладать всей информацией о том, кто и где намерен выделиться, какие земли заняты, а какие нет. Будет проще «сливать» информацию частным лицам, которые близки к власти. Ну, а уж те найдут применение такой информации. Кроме того, я не исключаю элементарных злоупотреблений, да и просто мелких пакостей, со стороны должностных лиц. Например, взять хотя бы подписание протокола на стадии его составления: должностное лицо может уклоняться от его подписания. Получается, что решение общим собранием принято, но окончательно в письменном виде не оформлено из-за отсутствия одной всего лишь подписи! Можно, конечно, будет обратиться в суд с заявление в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ и обжаловать бездействие должностного лица. Но на сам процесс, пусть, и с сокращенными сроками, уйдет (если брать кассацию) месяца два. А если вы попадете, например, в Малоярославецкий суд Калужской области, то он будет только рассматривать ваше заявление не в течение 10 дней с момента принятия к его производству, а месяца полтора! Потом еще месяц-другой придерживать и не направлять в облсуд кассационную жалобу.

Какие новшества вводит законодатель в процедуры выделения земельных участков?

Во-первых, теперь на общем собрании участников долевой собственности будет утверждаться не местоположение части земельного участка, в границах которой каждый желающий может выделить земельный участок, а проект межевания земельного участка. Этим проектом определяются размеры и местоположение границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей. Во-вторых, одновременно с решением общего собрания участников долевой собственности об утверждении проекта межевания земельных участков должно быть принято решение об утверждении перечня собственников образуемых земельных участков и размеров их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки. До настоящего времени решения общих собраний о так называемом «персонифицированном» выделении земельных участков (такой-то выделяет участок там-то) некоторыми судами рассматривались как незаконные. У меня лично на руках два таких решения 2009 и 2010 г. Лежневского районного суда Ивановской области. А вот Юрьев-Польский районный суд Владимирской области в своем решении 2008 года занял прямо противоположную позицию, несмотря на грубое давление на суд районной администрации.

А что это за документ «проект межевания земельного участка»?

Действующее законодательство предусматривает подготовку для земель сельхозназначения только межевого плана. Закон № 435-ФЗ не раскрывает содержание проекта межевания земельных участков. Возможно, речь идет о проекте границ выделяемого земельного участка. Правда, не понятно в какой взаимосвязи между собой будут находиться межевой план и этот новый документ. Ведь для осуществления кадастрового учета земельного участка в кадастровый орган представляется именно межевой план.
Новая редакция закона предусматривает, что проект межевания земельного участка, утверждаемый решением собственника земельной доли или земельных долей, подлежит обязательному согласованию с участниками долевой собственности. Предметом согласования являются размер и местоположение границ выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка.

Проект согласовывается на общем собрании или до его проведения?

Закон № 435-ФЗ вводит дополнительный этап: предварительное ознакомление с проектом межевания земельного участка до его утверждения общим собранием. Причем извещение о необходимости согласования проекта межевания земельного участка направляется участникам долевой собственности или опубликовывается в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. В течение тридцати все желающие могут направлять свои возражения…

Кому они направляются и каково их содержание?

Тем, кто намерен выделить земельный участок. Содержание же возражений – предложения о доработке проекта межевания после ознакомления с ним.
А кому направляются возражения в том случае, если решение общего собрания не принято?
Как и раньше земельный участок можно выделить либо на основании решения общего собрания (тогда проект согласовывается и утверждается на самом собрании), либо в индивидуальном порядке, «по извещению». Однако если раньше такое извещение содержало описание местоположения земельного участка и публиковалось самими участником долевой собственности, то с 1 июля 2011 г. оно публикуется кадастровым инженером. Изменилось и его содержание: отныне это извещение о согласовании проекта межевания земельного участка.
Возражения на извещение направляются уже не участнику долевой собственности, как это было раньше, а кадастровому инженеру, а также, чего также не было раньше в законе, – в кадастровый орган. Так что проскочить, как это сейчас происходит, мимо кадастрового органа не получится.

Появилось ли что–то новое в процедурах разрешения возражений?

Да, конечно. Радикальное изменение – отказ законодателя от промежуточного этапа – согласительных комиссий. Это как раз то, против чего я постоянно выступал в своих комментариях. Теперь все возражения рассматриваются только в судебном порядке.

Что нового вводит закон в порядок проведения общих собраний участников долевой собственности?

Теперь общему собранию посвящена отдельная статья - 14№. Уточнено содержание уведомления о проведении общего собрания. Уточнен и расширен в статье 14 перечень решений, которые могут приниматься на собрании. Если в старой редакции их было шесть, то в новой редакции статьи 14 их девять. Однако остается не ясным, закрытый ли это перечень? Может ли, к примеру, общее собрание отменить ранее принятое решение или внести в него изменение? По общему смыслу гражданских и земельных правоотношений – как будто может. Однако прояснить этот вопрос сможет только судебная практика.

Я уже говорил выше о возросшей роли органов местного самоуправления в обороте земель сельхозназначения. Если раньше такие органы могли только выходить с предложением о проведении общего собрания участников долевой собственности (по сути, это положение было «беззубым»: я не встречал примеров проведения собраний по предложению местных органов власти), то Закон № 435-ФЗ водит новое правило: общее собрание созывается также органом местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. В этом вопросе у них равные права с участниками долевой собственности, и лицами, использующих находящийся в долевой собственности земельный участок в целях производства сельскохозяйственной продукции, созывающих общее собрание. О других правах уполномоченного должностного лица органа местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, в организации и проведении общего собрания я уже говорил выше.

На какие положения Закона № 435-ФЗ также следует обратить внимание участникам оборота земель сельскохозяйственного назначения?

Укажу вкратце на то, что теперь целая статья 12№ посвящена невостребованным земельным д
долям. Наконец-то законодатель прямо предусмотрел, что земельные доли, права на которые зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", не могут быть признаны невостребованными земельными долями. Проще говоря, если у вас на руках свидетельство образца 1993 г. или свидетельство о наследстве, то вам лучше обратиться в Россреестр с заявлением о внесении записи в ЕГРП о вашем праве на земельную долю в соответствующем участке. Предыдущая редакция позволяла подгонять под невостребованные чуть ли не все доли, которыми по тем или иным причинам не распорядились их собственники.
Детализированы также процедуры изъятия земельных участков, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Но это – предмет отдельного разговора.

Если еще раз кратко подытожить наш разговор: оборот земель сельскохозяйственного назначения станет сложнее и дороже для его участников?

Что сложнее и дороже – в этом я не сомневаюсь. Думаю, что многим участникам долевой собственности придется не просто отказаться от выделения земельных участков, но и вообще от права на земельные доли. Новый пункт 1№ статьи 12 упрощает отказ от права собственности на земельную долю.

Я бы советовал всем заинтересованным участникам долевой собственности в срочном порядке пройти до 1 июля 2011 г. процедуры по выделению земельных участков. По крайней мере, получить на руки решения общих собраний или успеть опубликовать извещения о намерении выделить земельные участки. Пусть вы даже реально будете выделять их позже. Главное – это то, что право на их выделение у вас возникнет в соответствии со старой редакцией закона. Времени остается не так уж много.

Г. Савенко. "Оборот земель сельхозназначения принимает неожиданный оборот: что ждать от новых изменений законодательства". январь 2011